（一）技能等級(jí)證書與職業(yè)資格證書的功能差異
我國的X證書制度與國外的職業(yè)資格制度有很大不同。國外的職業(yè)資格是對(duì)從業(yè)者進(jìn)入某個(gè)職業(yè)的能力和素質(zhì)的綜合評(píng)價(jià)，主要目的是解決勞動(dòng)力市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱，幫助雇主了解求職者的技能水平和職業(yè)能力。由于職業(yè)資格證書一般鑒定的是行業(yè)通用性技能，因此其可以成為勞動(dòng)力市場(chǎng)中的“硬通貨”，解決企業(yè)定人、定崗和定薪資的問題，促進(jìn)技能勞動(dòng)力的流動(dòng)。在一些國家，如英國和澳大利亞，國家培訓(xùn)框架和學(xué)歷資格框架之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，相應(yīng)的資格證書與一定的學(xué)歷資格是對(duì)應(yīng)的，可對(duì)等互通。
我國的X證書是職業(yè)技能等級(jí)證書，只反映持證者對(duì)行業(yè)具有一定通用性的某些崗位或關(guān)鍵環(huán)節(jié)技能的掌握情況，并非一種綜合性的評(píng)價(jià)，一個(gè)X證書在訓(xùn)練范圍和訓(xùn)練量上僅相當(dāng)于職業(yè)院校的兩門課程。因此，以X證書為代表的職業(yè)技能等級(jí)證書不能作為頒發(fā)職業(yè)院校學(xué)歷的基礎(chǔ)，也不能作為從事某個(gè)職業(yè)所需職業(yè)能力的認(rèn)證。
（二）職業(yè)資格、學(xué)歷資格與職業(yè)技能等級(jí)證書的聯(lián)系
依據(jù)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，國家人社部門制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國家教育部門制定職業(yè)教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，職業(yè)院校制定相應(yīng)的人才培養(yǎng)方案。職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)方案在某種意義上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)關(guān)系。目前，在操作層次上，多數(shù)職業(yè)院校擬將職業(yè)技能等級(jí)證書以兩門課程的形式納入人才培養(yǎng)方案中，因此X證書的培訓(xùn)內(nèi)容相當(dāng)于人才培養(yǎng)方案中的一個(gè)模塊。如果把人才培養(yǎng)方案看作是多個(gè)模塊構(gòu)成的話，那么職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)方案、職業(yè)技能等級(jí)證書就形成了一個(gè)內(nèi)在的關(guān)聯(lián)關(guān)系，職業(yè)技能等級(jí)證書的培訓(xùn)模塊就可以成為人才培養(yǎng)方案、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和資格標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。這樣的銜接關(guān)系可以幫助職業(yè)院校教師更好地實(shí)行書證融通，有效打破教育部門和人社部門各自為政，各自開發(fā)證書而不相融通的問題。
（三）X證書制度體系與政府的事權(quán)劃分
X證書的實(shí)施涉及職業(yè)教育與培訓(xùn)體系中政府部門之間的分工。這種分工，即事權(quán)的劃分對(duì)政府的支出責(zé)任劃分會(huì)產(chǎn)生較大影響。依據(jù)目前的制度設(shè)計(jì)，國家人力資源與社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)校外社會(huì)人員，包括企業(yè)人員的培訓(xùn)，面向社會(huì)的X證書的設(shè)計(jì)；國家教育部門負(fù)責(zé)面向?qū)W校在校生的X證書培訓(xùn)。在教育系統(tǒng)中，教育部職成司教學(xué)處負(fù)責(zé)職業(yè)院校的教學(xué)改革，教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所承擔(dān)著專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、X證書遴選及相應(yīng)的培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織，指導(dǎo)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織開發(fā)證書；證書標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)、維護(hù)和更新，以及考核和證書發(fā)放則由社會(huì)化的教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)主要是以公司形式存在的營利性機(jī)構(gòu)；學(xué)校是X證書制度的實(shí)施主體，教師接受X證書機(jī)構(gòu)培訓(xùn)，隨后再就相關(guān)內(nèi)容對(duì)學(xué)生進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)生對(duì)相關(guān)技能的學(xué)習(xí)效果則由X證書機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)，以便在某種程度上實(shí)現(xiàn)考試與培訓(xùn)的分離。
對(duì)于X證書來講，進(jìn)行事權(quán)的劃分需要解決如下問題：一是標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵包括哪些？標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（證書內(nèi)容）、鑒定標(biāo)準(zhǔn)和成本標(biāo)準(zhǔn)？在多種資金來源情況下，是否可以制定相應(yīng)的政府投入標(biāo)準(zhǔn)？二是誰來制定標(biāo)準(zhǔn)？政府其他部門（如人社部門）、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)等是否應(yīng)該參與標(biāo)準(zhǔn)制定？將標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放到社會(huì)評(píng)價(jià)組織的依據(jù)是什么？三是中央和地方政府是否可以劃分事權(quán)？按什么劃分事權(quán)？在X證書遴選由教育部主導(dǎo)的情況下，地方政府可否選擇屬地的社會(huì)評(píng)價(jià)組織制定本地標(biāo)準(zhǔn)？四是誰來監(jiān)督實(shí)施過程？監(jiān)督問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？
在我國目前的制度設(shè)計(jì)中，校內(nèi)X證書事權(quán)責(zé)任的主體是中央層級(jí)的教育主管部門及其事業(yè)單位，校外X證書事權(quán)責(zé)任的主體是中央層級(jí)的人力資源和社會(huì)保障部門。當(dāng)前教育部門主導(dǎo)的事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)制定工作聚焦于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（證書內(nèi)容），對(duì)鑒定標(biāo)準(zhǔn)和成本標(biāo)準(zhǔn)缺乏關(guān)注和討論。雖然教育部等部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級(jí)證書”制度試點(diǎn)方案》已經(jīng)將“建設(shè)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織遴選專家?guī)旌驼心煎噙x管理辦法，本著公正公平公開的原則進(jìn)行公示公告；組織制訂有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南，指導(dǎo)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織開發(fā)職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；組織對(duì)培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織行為和院校培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估”等諸多事權(quán)賦予了國家教育行政部門，但是鑒定標(biāo)準(zhǔn)的制定勢(shì)必涉及人社等部門，成本標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必涉及財(cái)政、發(fā)改、物價(jià)、稅務(wù)等部門，是綜合事權(quán)領(lǐng)域，教育行政主管部門難以統(tǒng)籌。
（四）技能等級(jí)證書的權(quán)威性與行業(yè)企業(yè)的參與
在目前的證書制度下，行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)在證書標(biāo)準(zhǔn)中的參與性還不足，導(dǎo)致證書的權(quán)威性、證書所代表的技能先進(jìn)性如何得到保障成為重要問題。從目前看，解決方式是招募有行業(yè)協(xié)會(huì)背景，在行業(yè)中有影響力、有培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)的組織，如工信部的考試中心、民政部的培訓(xùn)中心或相關(guān)協(xié)會(huì)成立的培訓(xùn)組織，以及直接延請(qǐng)行業(yè)龍頭作為教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織。而目前采用的直接對(duì)制造業(yè)或服務(wù)業(yè)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行背書后推向全國的方式，面臨的問題是單個(gè)企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)能否代表行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，或者行業(yè)內(nèi)存在多家龍頭企業(yè)的情況下如何處理？
X證書制度的設(shè)計(jì)引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，希望能夠做到優(yōu)勝劣汰，但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制未必能夠解決證書的動(dòng)態(tài)更新和合法性問題，有可能向需求方提供了混亂信號(hào)：通常，行業(yè)所覆蓋的技術(shù)技能環(huán)節(jié)非常多，若以某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的關(guān)鍵能力來開發(fā)證書，證書名目可能非常繁多，導(dǎo)致面對(duì)眾多證書，學(xué)校、學(xué)生和企業(yè)可能會(huì)陷入選擇困難。盡管證書的選擇是基于院校自愿和學(xué)生自愿的，是基于市場(chǎng)特別是企業(yè)認(rèn)可的，市場(chǎng)可以產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰的作用，但市場(chǎng)還可能產(chǎn)生劣幣驅(qū)逐良幣的作用。如何實(shí)現(xiàn)政府篩選和政府信用背書的證書，能向職業(yè)院校和高校發(fā)出明確的質(zhì)量信號(hào)，可能還需要進(jìn)一步做制度上的完善。特別是，同一行業(yè)的證書，有可能存在相互重疊的問題，解決行業(yè)內(nèi)的一致性問題就顯得比較突出。在考慮財(cái)政支持方面，這些框架問題有必要進(jìn)行一定的梳理。
（五）X證書制度與職業(yè)院校的校企合作
除了行業(yè)和企業(yè)在證書標(biāo)準(zhǔn)中的角色問題，X證書制度還有可能對(duì)當(dāng)前職業(yè)院校推行的“產(chǎn)教融合校企合作”育人模式產(chǎn)生一定的影響。過去20年來，我國職業(yè)教育人才培養(yǎng)的主要抓手是鼓勵(lì)企業(yè)參與學(xué)生培養(yǎng)，通過多元化的校企合作形式來聯(lián)合育人。校企合作采用了訂單班、冠名班、冠名學(xué)院、企業(yè)派教師到院校任教、校企合作開發(fā)教材和課程、校企共建實(shí)訓(xùn)基地、企業(yè)向?qū)W校捐贈(zèng)設(shè)備、企業(yè)接納學(xué)生進(jìn)行頂崗實(shí)習(xí)、混合所有制學(xué)院等多種形式，企業(yè)在職業(yè)院校人才培養(yǎng)中發(fā)揮了重要的角色。在此過程中，部分行業(yè)企業(yè)把自己的用人標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)融入了院校的課程體系，并對(duì)畢業(yè)生的職業(yè)能力進(jìn)行了認(rèn)證和測(cè)評(píng)。X證書的引入相當(dāng)于將教育評(píng)價(jià)組織的標(biāo)準(zhǔn)引入了人才培養(yǎng)體系，這一新的標(biāo)準(zhǔn)如何與職業(yè)院校在校企深度合作模式下發(fā)展的育人標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接，是一個(gè)尚未回答的問題。X證書有可能使得原來校企合作參與企業(yè)的角色邊緣化，因?yàn)楹笳唠y以參與職業(yè)能力資格的認(rèn)定和評(píng)價(jià)，也不利于企業(yè)對(duì)X證書的認(rèn)可。
（六）證書的普及和證書的含金量
我國職業(yè)教育領(lǐng)域一度實(shí)行的“畢業(yè)證+職業(yè)資格證書”的雙證書制度被廢棄的一個(gè)很重要的原因是因?yàn)樽C書濫發(fā)，導(dǎo)致證書含金量低而失去了信譽(yù)。喪失信譽(yù)的首要原因是證書的標(biāo)準(zhǔn)以及考核內(nèi)容更新慢，不能反映技術(shù)的進(jìn)步和行業(yè)企業(yè)的新需求。第二個(gè)原因是證書與畢業(yè)掛鉤，與通過率掛鉤，自然降低了證書的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致證書得不到企業(yè)的認(rèn)可。第三個(gè)原因是財(cái)政問題。財(cái)政支持不足難以補(bǔ)償相關(guān)的開發(fā)費(fèi)用；因?yàn)槭钦块T的事業(yè)單位，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制來不斷更新標(biāo)準(zhǔn)。第四個(gè)原因是考評(píng)不分離，人社部制定證書標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)考核，以及證書頒發(fā)，缺乏相應(yīng)制約，帶來的后果是通過大規(guī)模的考核收取費(fèi)用彌補(bǔ)開發(fā)成本。簡(jiǎn)言之，如果想以X證書為抓手來推進(jìn)職業(yè)院校教育教學(xué)改革，那么勢(shì)必需要多數(shù)院校和多數(shù)教師參與X證書的培訓(xùn)，多數(shù)學(xué)生獲取X證書。如果社會(huì)評(píng)價(jià)組織迎合對(duì)X證書的需求、按照低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大X證書供給量，難免會(huì)導(dǎo)致含金量下降，致使企業(yè)不會(huì)再將聘用、定崗和薪酬等與之掛鉤。
X證書制度在推行過程中面臨的上述問題將會(huì)直接影響政府在職業(yè)資格方面的支出責(zé)任和財(cái)政支持力度。
